.

WSTĘP

W dniu 16 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w skrócie UKUR, która określiła nowe zadania dla Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR). Agencja uzyskała możliwość oddziaływania na prywatny obrót ziemią rolniczą w celu wspierania rozwoju gospodarstw rodzinnych, stanowiących zgodnie z Konstytucją RP podstawę ustroju rolnego kraju, a także przeciwdziałania nadmiernej koncentracji ziemi. Następuje to przy wykorzystaniu nowych instrumentów; prawa pierwokupu i uprawnienia do nabycia powszechnie zwanego prawem „wykupu”.

Wprowadzone uregulowania wpisują się w realizowane, począwszy od końca lat 60-ych XX wieku przez Unię Europejską, działania w ramach polityki strukturalnej. Mają za zadanie m.in. wspieranie rozwojowych gospodarstw rolnych. Nawiązują również do wewnętrznych regulacji poszczególnych krajów członkowskich, które umożliwiają państwu interwencję na prywatnym rynku ziemi rolniczej w celu koncentracji ziemi, przeciwdziałania nadmiernemu podziałowi nieruchomości, zagwarantowania prowadzenia działalności rolniczej osobom spełniającym określone wymogi (kwalifikacje zawodowe, osobiste prowadzenie gospodarstwa, wiek, miejsce zamieszkania). W ramach interwencji państwa wykorzystuje się m.in. sąsiedzkie prawo pierwokupu, pierwokup państwowy, administracyjną kontrolę nabywania ziemi, ograniczanie nieracjonalnych podziałów nieruchomości rolnych, ingerencję w zasady dziedziczenia i spłaty gospodarstw rolnych.

Należy podkreślić, iż podobny do obecnych zadań realizowanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, proces restrukturyzacji gruntów rolnych, tworzenia, wspierania i ochrony gospodarstw rodzinnych, wykonują np. we Francji; Spółki Urządzeń i Osadnictwa Rolnego (SAFER), we Włoszech specjalne instytucje; Enti di Sviluppo Agrario (ESA), w Hiszpanii - Instytut Reformy Rolnej i Rozwoju Rolnictwa (IRYDA), w Niemczech; Spółki wyceny i zarządzania gruntami (BVVG), w Holandii - Serwis Służby Państwowej Dienst Domeinen (DLG). Instytucje te z reguły współdziałają z ministerstwem rolnictwa i/lub finansów, samorządem lokalnym i organizacjami reprezentującymi rolników.

Państwowe prawo pierwokupu i wykupu, które realizuje Agencja ma szansę przyczynić się do poprawy struktury agrarnej polskiego rolnictwa, charakteryzującej się m.in. nadmiernym rozdrobnieniem i zbyt wolnym przepływem ziemi do gospodarstw rozwijających się i produkujących na rynek. Możliwość ta warunkowana jest jednak prowadzeniem świadomej i kompleksowej polityki państwa ukierunkowanej na doskonalenie struktur rolnych w, ramach której wykorzystywane będą na szerszą skalę inne instrumenty, tj. funkcjonujące od dawna (system rent i emerytur rolniczych, scalanie i wymiana gruntów) i najnowsze (renty strukturalne), przy jednoczesnym wprowadzaniu nowych, dotychczas nie występujących (np. normy prawne ograniczające możliwość podziału nieruchomości rolnych, preferencje podatkowe i kredytowe dla gospodarstw rodzinnych). Jest to szczególnie ważne obecnie, kiedy system dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, inne formy wspierania rolnictwa z funduszy unijnych i krajowych, a także okresowo korzystniejsze relacje cen na produkty rolne, mogą działać w kierunku odwrotnym, tj. sprzyjać petryfikacji istniejących struktur.


1.PODSTAWOWE UREGULOWANIA DOTYCZĄCE PIERWOKUPU PAŃSTWOWEGO

Interwencja Agencji Nieruchomości Rolnych na rynku ziemi rolniczej możliwa jest w formie stosowania prawa pierwokupu nieruchomości rolnej (w wypadku umów sprzedaży) lub uprawnienia zwanego potocznie prawem wykupu nieruchomości rolnej (w wypadku innych umów przenoszących własność nieruchomości rolnych np. darowizny, wniesienia mienia do spółki). Uprawnienia te polegają na tym, iż w wypadkach określonych w ustawie, Agencji przysługuje prawo wejścia w miejsce nabywcy i nabycia nieruchomości za cenę i na warunkach określonych przez strony umowy. Prawo pierwokupu (wykupu) nie przysługuje ANR m.in. w wypadku przeniesienia własności nieruchomości rolnej, w wyniku której następuje powiększenie przez rolnika indywidualnego gospodarstwa rodzinnego do powierzchni nie przekraczającej 300 ha użytków rolnych, przy obrocie nieruchomościami rolnymi pomiędzy osobami bliskimi (w obrębie rodziny), a także w wypadku nabycia nieruchomości rolnej przez jej dzierżawcę powiększającego gospodarstwo rodzinne, przy spełnieniu przez niego warunków określonych w ustawie (m.in. wymóg 3-letniego wykonywania umowy).
Gospodarstwem rodzinnym w rozumieniu ustawy jest gospodarstwo rolne w którym łączna powierzchnia użytków rolnych (własność i dzierżawa) nie przekracza 300 ha i które prowadzone jest przez rolnika indywidualnego, tj. osobę fizyczną będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze (praktyczne lub teoretyczne), zamieszkałą w gminie na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa.
W każdym wypadku nabycia nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną nie spełniającą któregokolwiek z ww. kryteriów rolnika indywidualnego, a także osób prawnych innych niż spółdzielnia produkcji rolnej, Agencji przysługuje prawo pierwokupu lub wykupu.
Jeżeli cena sprzedawanej nieruchomości (w wypadku umowy sprzedaży), bądź równowartość pieniężna (w wypadku umowy innej niż sprzedaż) rażąco odbiega od wartości rynkowej nieruchomości, Agencja wykonując prawo pierwokupu lub wykupu może wystąpić do sądu o ustalenie ceny (równowartości pieniężnej) tej nieruchomości.

Agencja Nieruchomości Rolnych jest informowana przez zobowiązanych (sprzedających) lub notariuszy o zamiarze zawarcia umów przenoszących własność nieruchomości rolnych, jeżeli w odniesieniu do tych umów przysługuje jej prawo pierwokupu lub wykupu. Odbywa się to zazwyczaj przez nadesłanie wypisu z aktu notarialnego, przy sprzedaży – warunkowej umowy sprzedaży, przy inny niż sprzedaż nieruchomości przeniesieniu własności – aktu notarialnego z tej umowy. Przekazywane informacje podlegają ocenie przez Agencję (jej oddziały i filie), czy w wypadku danej transakcji uzasadnione jest skorzystanie z przysługujących jej uprawnień. Agencja ma prawo złożyć oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu lub wykupu w terminie miesiąca od daty otrzymania stosownej informacji w tym zakresie.

2.POLITYKA ANR W ZAKRESIE PIERWOKUPU / WYKUPU

Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie zawiera delegacji do wydania na jej podstawie aktów wykonawczych dotyczących realizacji uprawnień do pierwokupu i wykupu. Konieczne było więc opracowanie zasad stanowiących podstawę polityki Agencji w zakresie stosowania uprawnień do nabycia nieruchomości rolnych. Najważniejsze z nich stanowią, że:

- uprawnienia do pierwokupu i wykupu traktowane są jako instrumenty służące realizacji głównych celów ustawy, a nadrzędną przesłanką korzystania z uprawnień przysługujących Agencji jest występowanie na danym terenie efektywnego popytu na grunty rolne ze strony rolników indywidualnych,

- Agencja podejmuje działania w celu lepszego rozpoznania lokalnych środowisk rolniczych pod kątem skali i kierunku efektywnego popytu na grunty rolne ze strony gospodarstw rodzinnych (współpraca z jednostkami samorządowymi i organizacjami reprezentującymi rolników, w tym głównie z izbami rolniczymi),

- nie są co do zasady nabywane do Zasobu nieruchomości, które ze względu na charakter (np. siedliska rolnicze), powierzchnię (małe obszarowo np. poniżej 1 ha) lub inne cechy (np. grunty od wielu lat nie użytkowane rolniczo) nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia realizacji celów ustawy, np. nie nadają się na powiększanie gospodarstw rodzinnych,

- decyzja o skorzystaniu z prawa pierwokupu i wykupu podejmowana jest przy uwzględnieniu możliwości rozdysponowania w rozsądnym terminie nabytych nieruchomości rolnych.

Zasady i procedury opisane zostały w Zarządzeniu nr 33/08 Prezesa ANR z dnia 05.08.2008 r. w sprawie realizacji przez oddziały terenowe ANR prawa pierwokupu i prawa nabycia określonych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

3.WSPÓŁPRACA ANR ZE ŚRODOWISKIEM NOTARIATU

Przygotowując się do realizacji nowych przepisów, jeszcze przed wejściem w życie ustawy w 2003 r., Agencja nawiązała współpracę ze środowiskami notariuszy, mającą na celu określenie norm zwyczajowych stosowanych w obrocie nieruchomościami rolnymi, zasad wzajemnej współpracy, a także wyjaśnienie kwestii interpretacyjnych ustawy. Oddziały terenowe poinformowały notariuszy imiennie, bądź za pośrednictwem lokalnych organizacji zawodowych notariuszy, że w wypadkach, gdy zgodnie z ustawą Agencji przysługuje prawo pierwokupu (wykupu), umowy należy przesyłać do oddziałów lub filii właściwych ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Część oddziałów terenowych zorganizowała spotkania i szkolenia dotyczące ustawy, w których uczestniczyli także przedstawiciele notariatu. Szczególną wagę miało podjęcie przez Biuro Prezesa ANR współpracy z Krajową Radą Notarialną (KRN), która zaowocowała opublikowaniem przez KRN dwóch stanowisk w sprawie stosowania w praktyce notarialnej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przedstawiono tam szereg szczegółowych wytycznych interpretacyjnych dotyczących sposobu wykonywania czynności notarialnych związanych z przenoszeniem własności nieruchomości rolnych. Miały one na celu stworzenie jednolitej praktyki w tym zakresie.
Treść wspólnych uzgodnień KRN i ANR udostępniono na stronach internetowych tych instytucji. Wzajemne konsultacje i spotkania odbywają się na bieżąco, a ich tematem są pojawiające się nowe problemy związane z realizacją ustawy.

4.DANE LICZBOWE DOTYCZĄCE REALIZACJI USTAWY UKUR.

Od momentu obowiązywania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (16 lipca 2003 r.) do końca września 2008 r. Agencja skorzystała z prawa pierwokupu i wykupu w 541 przypadkach, interweniując na rynku prywatnym w odniesieniu do 13,0 tys. ha, a wartość transakcji opiewała na łączną kwotę 118,4 mln zł, w tym w ciągu trzech kwartałów 2008 r. 58 transakcji dotyczyło 809 ha na kwotę 12,2 mln zł.

Nabyte nieruchomości na postawie ustawy, które zostały przejęte do Zasobu podlegają procedurom restrukturyzacji (głównie podziały geodezyjne i przygotowywaniu do rozdysponowania, wyceny, procedury przetargowe) - tak aby stworzyć ofertę umożliwiającą powiększenia gospodarstw rodzinnych przez większą liczbę zainteresowanych rolników.
Główną formą rozdysponowania nabytych nieruchomości na podstawie UKUR jest sprzedaż w przetargach ograniczonych dla rolników indywidualnych powiększających gospodarstwa rodzinne Dzierżawa stosowana jest w wypadkach dużego zainteresowania rolników i pozytywnych opinii gminy lub izby rolniczej dotyczących takiego sposobu udostępnienia ziemi. Nabyte grunty są również wydzierżawiane w sytuacji braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualnej niepewności, co do przyszłej funkcji nieruchomości lub jej części.
Na ogólną liczbę 487 tys. aktów notarialnych, które wpłynęły do Agencji do 30 września br. najwięcej trafiło w 2007 r. – 25,6% wszystkich aktów notarialnych. Aktów tych jest z roku na rok coraz więcej. Jest to spowodowane przede wszystkim wzmożonym popytem na nieruchomości poniżej 1 ha, które mogą potencjalnie być wykorzystywane na cele nierolne, jednak ze względu na brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają rozpatrzenia przez ANR. Analiza umów przekazanych do Agencji według grup obszarowych wykazuje, że 78% stanowią umowy sprzedaży do 1 ha, a ponad 18% od 1-5 ha. Wynika
z tego, że ponad 96% to umowy sprzedaży do 5 ha. Umowy powyżej 5 ha stanowią tylko ok. 4% wszystkich umów. Oznacza to, że przedmiotem prac ANR związanych z ukur są głównie nieruchomości, które nie mają wpływu na zmianę struktury agrarnej. Zaznaczyć należy, że taki stan struktury obszarowej umów nie ulega większym zmianom od początku działania ustawy. Z mocy ustawy prawo pierwokupu/wykupu przysługuje obligatoryjnie Agencji (z wyjątkami) i dlatego notariusze przekazują do ANR wszystkie, potencjalnie jej dotyczące akty notarialne przeniesienia własności takich nieruchomości, zawierane na prywatnym rynku nieruchomości.
Od początku obowiązywania ustawy do Agencji wpłynęło około 487 tys. takich aktów, z których większość (78%) dotyczyło nieruchomości rolnych o powierzchniach nie przekraczających 1 ha, a jedynie 4% o areale powyżej 5 ha. Tak małe nieruchomości nie mają znaczenia dla realizacji celów ustawy (zwłaszcza dla poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych i przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych). Natomiast związana z nimi „obsługa formalna” angażuje pracowników Agencji i generuje niepotrzebne koszty.

5.PROBLEMY ZWIAZANE Z REALIZACJĄ USTAWY


5.1 LICZBA I PRZEDMIOT UMÓW PRZEKAZYWANYCH DO AGENCJI

Podstawowy problem związany z realizacją ustawy to charakter nieruchomości stanowiących przedmiot umów przekazywanych do Agencji. Około 78 % przekazanych dotychczas umów dotyczyło nieruchomości poniżej 1 ha. W wielu przypadkach są to małe obszarowo nieruchomości o powierzchni poniżej 1000 m2, np. niezabudowane działki budowlane, rekreacyjne lub działki zabudowane budynkami nie związanymi z działalnością rolniczą (w tym domami jednorodzinnymi). Przekazywanie przez zbywców i notariuszy umów dotyczących takiego mienia do Agencji ma związek z wygaśnięciem w wielu gminach planów zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu notariusze ustalają przeznaczenie nieruchomości na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Przy istnieniu zapisów wskazujących na występowanie (nawet w małej części) użytków rolnych, nieruchomość traktowana jest formalnie jako rolna w związku, z czym do przeniesienia jej własności stosują się przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Obowiązek przekazywania tego typu umów Agencji wydłuża często procedurę obrotu nieruchomościami faktycznie nierolnymi, co negatywnie odbierane jest przez sprzedających i kupujących oraz pośredników, jest również źródłem problemów w sytuacji, gdy transakcja finansowana jest bankowym kredytem hipotecznym.

W związku z powyższym Agencja przyjęła zasadę, iż w odniesieniu do tego typu niewielkich obszarowo nieruchomości, w miarę możliwości będzie informowała notariusza lub osobę zbywającą nieruchomość, (jeżeli to ona przekazała umowę Agencji) o rezygnacji z prawa pierwokupu (wykupu). W praktyce oznacza to, że w zasadzie Agencja nie będzie korzystać z milczącego zajęcia stanowiska .Jednakże nie udzielenie odpowiedzi pomimo upływu terminu ustawowego (miesiąc od daty zawiadomienia przez zobowiązanego) nie wstrzymuje stron transakcji od zawarcia umowy przenoszącej własność. W praktyce złożenie pisemnej rezygnacji z prawa pierwokupu (wykupu) przez Agencję na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wymagane jest przez większość sądów wieczysto-księgowych.

5.2 POŚWIADCZANIE PRZEZ WOJTÓW (BURMISTRZÓW PREZYDENTÓW) OŚWIADCZEŃ ROLNIKÓW POWIĘKSZAJĄCYCH GOSPODARSTWA RODZINNE

Zgodnie z ustawą rolnicy powiększający gospodarstwa rodzinne do 300 ha użytków rolnych muszą udowodnić status rolnika indywidualnego, by nabyć nieruchomość bez kontroli Agencji. W tym celu, zobowiązani są złożyć stosowne oświadczenia (m.in. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa lub w niektórych wypadkach o pracy w gospodarstwie rolnym). Część oświadczeń podlega zgodnie z ustawą poświadczeniu przez wójtów (burmistrzów, prezydentów).
Po wejściu w życie ustawy w 2003 r. w środowiskach samorządowych i prawniczych pojawiły się wątpliwości w stosunku do użytego w ustawie pojęcia poświadczenia; zwłaszcza związane z charakterem prawnym, podstawami prawnymi i zakresem przedmiotowym tego pojęcia. Pojawiły się nawet opinie, iż na podstawie ustawy wójt (burmistrz, prezydent) powinien poświadczać jedynie własnoręczność podpisu osoby składającej oświadczenie, a nie treść tego oświadczenia. Przedstawiciele gmin zwracali również uwagę na trudności związane poświadczaniem pewnych faktów w związku z brakiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stan faktyczny. Omawiane kwestie stały się również przedmiotem publikacji prasowych (m.in. w dzienniku Rzeczpospolita), omawiane był również na komisjach sejmowych.

W związku z wątpliwościami w powyższym zakresie oraz zdarzającymi się wypadkami odmowy poświadczenia przez gminy oświadczeń rolników, Agencja w piśmie skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawiła stanowisko w tej sprawie, stwierdzając m.in., że termin poświadczenie należy rozumieć jako potwierdzenie użyte w art. 217 §2 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poświadczenie następować powinno w formie zaświadczenia wydanego na podstawie Kpa. W koniecznych przypadkach, przed wydaniem poświadczenia możliwe jest przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. Do pisma załączono opracowane przez Agencję projekty wzorów oświadczeń, które mogłyby być stosowane dla potrzeb zawierania umów.
Minister Rolnictwa pozytywnie zaopiniował zarówno stanowisko przedstawione przez Agencję, jak i zaproponowane wzory oświadczeń. Wykładnia i wzory oświadczeń zostały również zaaprobowane przez Krajową Radę Notarialną. Wzory oświadczeń przekazane zostały oddziałom terenowym Agencji oraz udostępnione na stronie internetowej ANR. Wprowadzenie jednolitych wzorów oświadczeń, dostępnych na stronie www ANR ułatwia przygotowanie dokumentacji do zawarcia umów przenoszących własność nieruchomości rolnych i usprawnia proces poświadczania oświadczeń nabywców przez właściwe organy.

5.3 INTERPRETACJA POJĘCIA OSOBISTE PROWADZENIE GOSPODARSTWA ROLNEGO

Agencja otrzymywała sygnały, iż niektórzy rolnicy napotykali problemy z poświadczeniem przez gminy oświadczeń o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przedstawiciele niektórych gmin twierdzili, że definicja ;osobistego prowadzenia; zawarta w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego jest zbyt ogólna, by można było przy jej zastosowaniu bezspornie przesądzić, czy oświadczenie obywatela jest zgodne ze stanem faktycznym. W związku z tym, Agencja w 2003 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z propozycją stanowiska w sprawie tego pojęcia, wskazując najistotniejsze przesłanki świadczące o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego (praca w gospodarstwie, osobiste składanie oświadczeń woli w sprawach związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa np. umowy z dostawcami, odbiorcami, bankami, ubezpieczycielami, zamieszkanie na terenie gospodarstwa rolnego lub w innym miejscu umożliwiającym pracę w tym gospodarstwie w wymiarze i z częstotliwością odpowiednią do charakteru prowadzonej produkcji - np. produkcji zwierzęcej niezbędna jest codzienna obecność prowadzącego gospodarstwo). Pogląd ten został pozytywnie zaopiniowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.


5.4 ROZWIĄZYWANIE WARUNKOWYCH UMÓW SPRZEDAŻY I PRÓBY ZABLOKOWANIA PIERWOKUPÓW/WYKUPÓW WYKONANYCH PRZEZ ANR

Z informacji przekazywanych przez oddziały terenowe i filie Agencji wynikało, że zdarzają się wypadki, kiedy strony warunkowej umowy sprzedaży, o której zawiadomiona zostaje Agencja, rozwiązują tę umowę po uzyskaniu informacji, że ANR zainteresowana jest skorzystaniem z prawa pierwokupu, względnie bada celowość skorzystania ze swoich uprawnień konsultując się z władzami gminy, przedstawicielami izby rolniczej lub dokonując wizji lokalnej na nieruchomości. Postępowanie takie jest niejednoznacznie oceniane przez notariuszy. Część z nich, powołując się na swobodę zawierania umów, dopuszcza taką możliwość. Inni działania takie oceniają jako niedopuszczalne, gdyż podejmowane są w złej wierze i mają na celu pozbawienie uprawnień Agencji. Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 grudnia 2004 r. Stwierdzono w nim, że umowa warunkowa może być w granicach swobody umów modyfikowana, rozwiązana, jak również można w niej zastrzec umowne prawo odstąpienia (w konkretnej sytuacji wykonywania inwestycji). Natomiast nie jest dopuszczalne, zdaniem SN zastrzeżenie odstąpienia od umowy na wypadek wykonania przez uprawnionego prawa pierwokupu. Zgodnie, bowiem z art. 600 Kc postanowienia umowy z osobą trzecią, mające na celu udaremnienie prawa pierwokupu, są względem uprawnionego bezskuteczne.

Zanotowano również przypadki, kiedy osoby przenoszące własność nieruchomości, już po złożeniu przez Agencję notarialnego oświadczenia o nabyciu nieruchomości na podstawie ustawy, próbowały wszelkimi sposobami uniemożliwić realizację uprawnienia Agencji (odmowa wydania nieruchomości, odwołania do sądu). Tego typu sprawy kierowane są przez Agencję na drogę postępowań sądowych, co wydłuża procedurę przejęcia nieruchomości nabytych na podstawie ustawy do Zasobu.

5.6 PROBLEM KOSZTÓW PONIESIONYCH PRZEZ NIEDOSZŁYCH NABYWCÓW W WYPADKU WYKONANIA PRZEZ AGENCJĘ PIERWOKUPU/WYKUPU

W trakcie realizacji przepisów ustawy pojawiły się wątpliwości, czy i w jakim zakresie, w przypadku wykonania przez Agencję prawa pierwokupu (wykupu), przysługuje osobie, która zamierzała nabyć nieruchomość rolną, zwrot poniesionych kosztów związanych z zawarciem umowy. Przepisy ustawy nie odnoszą się do tego problemu, brak jest również orzecznictwa w podobnych sprawach. Zasady współżycia społecznego przemawiałyby za zwracaniem poniesionych kosztów, bowiem niedoszły nabywca na skutek ograniczeń ustawowych nie otrzymuje świadczenia. W doktrynie prawnej podkreśla się jednak się również, że w przypadku, gdy osobie trzeciej przysługuje prawo pierwokupu, nabywca działa w świadomości ryzyka, jakie niesie za sobą zawarcie umowy obciążonej takim uprawnieniem. Do czasu uzyskania orzecznictwa w powyższym zakresie, oddziały terenowe ANR nie będąc stroną umów zawartych pomiędzy osobami trzecimi; odmawiają zwrotu jakichkolwiek kosztów poniesionych przez niedoszłych nabywców. Dlatego też strony w umowie (sprzedający z kupującym) dla własnego bezpieczeństwa powinny między sobą ustalić, kto poniesie w tym wypadku koszty notarialne, jeśli Agencja skorzysta ze swego uprawnienia.

5.7 STOSOWANIE USTAWY UKUR W WYPADKU EGZEKUCJI KOMORMICZEJ

Prawo pierwokupu określone w art. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego odnosi się do sprzedaży nieruchomości rolnej dokonanej w formie cywilnoprawnej nazwanej umowy. W razie przeniesienia na podstawie umowy innej niż sprzedaż, Agencji przysługuje prawo nabycia tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej, przewidziane w art. 4 ustawy (prawo wykupu).
W obu jednak przypadkach, prawo Agencji dotyczy przeniesienia własności nieruchomości na podstawie zawartych umów. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 sierpnia 2000 r. (sygn. Akt V CKN 1254/00) kodeksowe prawo pierwokupu (które ma zastosowanie do prawa określonego w art. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) dotyczy tylko przypadku, gdy zbycie rzeczy następuje w drodze sprzedaży. Zdaniem tego sądu egzekucyjna sprzedaż nieruchomości (art. 952 kpc) - mimo podobieństwa terminologicznego; nie jest jednak sprzedażą w rozumieniu art. 596 kc. Nie jest to nawet czynność prawna, lecz przenoszący własność rzeczy skutek orzeczenia sądowego o przysądzeniu własności (art. 999 §1 kpc). Z tych powodów Agencja uznała, iż przepisy dotyczące prawa pierwokupu nie mają zastosowania w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczy to również uproszczonego postępowania o którym mowa w art. 1013 kpc ze znaczkiem 1-6.

5.8 PIERWOKUP NIERUCHOMOŚCI Z PRODUKCJĄ ROŚLINNĄ W TOKU

W niektórych umowach przenoszących własność nieruchomości rolnych brak jest informacji o tym, czy na gruncie prowadzone są jakieś uprawy, czy nie. Zdarzało się również, że po wykonaniu pierwokupu sprzedający wysuwali w stosunku do Agencji roszczenia o dodatkową zapłatę za produkcję w toku znajdującą się na gruncie w sytuacji, gdy w akcie notarialnym warunkowej umowy sprzedaży brak było informacji, iż cena nieruchomości nie obejmuje wartości nakładów na produkcję w toku.
Zgodnie z art. 48 K.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Część składowa nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Regulacje te składają się na zasadę superficies solo cedit czyli nabywca nieruchomości z mocy prawa staje się właścicielem części składowych nieruchomości. Dlatego, Agencja wykonując prawo pierwokupu, staje się właścicielem nieruchomości wraz z produkcją w toku. Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie, dotyczącym realizacji ustawy przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

5.9 NABYWANIE NIERUCHOMOŚCI ROLNYCH PRZEZ CUDZOZIEMCÓW

Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców reguluje m.in. ustawa z dnia 24 marca 1920 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.). Z art. 1 ust.1 powyższej ustawy wynika, iż nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Z art.1 a ust. 6 powyższej ustawy wynika również dodatkowy warunek, iż nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 Nr. 64, poz. 592).
Szczegółową procedurę uzyskania zezwolenia reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 925 z późn. zm. Dz. U z 2006 r. Nr 226, poz. 1653).


5.10 PRZEJMOWANIE I ZAPŁATA ZA NIERUCHOMOŚCI NABYWANE NA PODSTAWIE USTAWY UKUR

Wykonując prawo pierwokupu (wykupu) Agencja jest w zasadzie związana postanowieniami przekazanej umowy warunkowej lub ostatecznej (w wypadku umów innych, niż sprzedaż), poza wyjątkami wymienionymi w art. 600-601 K.c. Dotyczy to zarówno postanowień istotnych, regulujących np. cenę (równowartość pieniężną), ale także innych, np. dotyczących sposobu wydania nieruchomości. W związku z faktem, iż w praktyce zdarzają się przypadki odmowy wydania nieruchomości nabytej na podstawie przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego, Agencja zamieszcza w notarialnych oświadczeniach o wykonaniu prawa pierwokupu (wykupu), w wypadkach, gdy nic innego nie wynika z umowy zawartej pomiędzy sprzedającym a osobą trzecią, informację, iż cena (równowartość pieniężna) płatna będzie w określony sposób (np. na wskazany rachunek, gotówką, itp.) w dniu wydania nieruchomości z jednoczesną informacją, że Agencji przysługuje zgodnie z art. 488 § 2 Kodeksu cywilnego prawo powstrzymania się od zapłaty ceny, do czasu wydania nieruchomości. Jeżeli zbywca konsekwentnie odmawia protokolarnego przekazania nieruchomości, Agencja występuje do sądu z pozwem o wydanie nieruchomości, a należność z tytułu nabycia składana jest do depozytu sądowego.

5.11 PRAWO PIERWOKUPU A ŁĄCZENIE SIĘ SPÓŁEK PRAWA HANDLOWEGO POSIADAJĄCYCH NIERUCHOMOŚCI ROLNE


W związku z pojawiającymi się wątpliwościami dotyczącymi stosowania art. 3 lub art. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w sytuacji, gdy następuje zmiana właściciela nieruchomości rolnej w wyniku łączenia się spółek, Agencja przyjęła następujące stanowisko. Z art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych wynika, iż łączenie spółek może być dokonane przez 1) przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, która spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej ( łączenie się przez przejęcie), 2) przez zawiązanie spółki kapitałowej, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się spółek za udziały lub akcje nowej spółki (łączenie się przez zawiązanie nowej spółki). Z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wynika, że Agencji przysługuje prawo pierwokupu przy sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub prawną inną niż Agencja oraz prawo nabycia (wykupu) przy przeniesieniu własności nieruchomości rolnej w wyniku zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży. Ustawodawca nie objął dyspozycją w art. 4 ustawy, innych czynności prawnych m.in. łączenia się spółek, gdzie przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje w drodze tzw. sukcesji uniwersalnej (spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej).W ocenie Prof.dr.hab. Pawła Czechowskiego w przypadku zmiany właściciela nieruchomości rolnych w drodze czynności prawnych, do których dochodzi w wyniku łączenia spółek kapitałowych, w szczególności łączenia podczas którego następuje przejęcie majątku spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą, czynność taka nie jest objęta prawem pierwokupu ani prawem wykupu przez ANR. W powyższym przypadku przedmiotem obrotu nie jest nieruchomość rola lecz masa majątkowa w rozumieniu przedsiębiorstwa (art.55 ze znaczkiem 1 K.c.), które może być przedmiotem obrotu. Dotyczy to sytuacji prawnej, w której czynność prawa mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, więc poszczególne elementy będącymi składowymi jego masy majątkowej (art.55 ze znaczkiem 2, K.c.). W skład przedsiębiorstwa pojmowanego jako zespół składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji zadań gospodarczych wchodzą m.in. nieruchomości (art. 55 ze znaczkiem 1 ust.3 K.c). Tego typu czynność prawna nie prowadzi do wyodrębnienia poszczególnych części składowych masy majątkowej w celu odrębnego rozporządzania. Mając powyższe na uwadze naszym zdaniem, uprawnienia określone w ustawie nie przysługują w powyższych przypadkach Agencji.

5.12 PIERWSZEŃSTWO PIERWOKUPU – ZBIEG PRAWA PIERWOKUPU

Ustawowe prawo pierwokupu przysługiwać może m.in. dzierżawcy nieruchomości, Agencji Nieruchomości Rolnych, gminie, współwłaścicielowi nieruchomości, spadkobiercy, zarządzającemu specjalną strefą ekonomiczną.
Ustawowe prawo pierwokupu przysługuje z tytułu różnych przepisów, tak więc można mówić w niektórych przypadkach powstaniu pewnego rodzaju kolizji w pierwszeństwie jego stosowania, jeśli przysługuje on więcej niż jednemu uprawnionemu. W razie sprzedaży nieruchomości rolnej (lub o mieszanym charakterze) może wystąpić zbieg prawa pierwokupu.
W świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego rozstrzygnięto relację między prawem pierwokupu dzierżawcy nieruchomości rolnej, a pierwokupem przysługującym Agencji Nieruchomości Rolnych; z artykułu 3 ust. 4 UKUR wynika, że pierwokup dzierżawcy wyprzedza pierwokup przysługujący Agencji.
W przypadku zbycia udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, a także zbycia udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne może nastąpić zbieg pierwokupu współwłaściciela lub współspadkobiercy (art. 166 i 1070 K.c.) z pierwokupem dzierżawcy i Agencji (art. 3 UKUR); ten ostatni jest wyłączony, jeżeli nabywcą, będzie osoba bliska (w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami) zbywcy, współwłaściciela lub współspadkobiercy. W przypadku takiej kolizji pierwokupów można zastosować równoczesne zawiadomienie uprawnionych do pierwokupu, ale w kolejności dzierżawca i współwłaściciel lub spadkobierca – z wyjątkiem Agencji, której pierwokup przysługuje w ostatniej kolejności – i przyjąć zasadę „kto pierwszy ten lepszy” realizacji tych uprawnień.
Według zasady równorzędnego traktowania podmiotów uprawnionych do pierwokupu i honorowania reguły „kto pierwszy ten lepszy” należy rozstrzygnąć także kolizję pierwokupu dzierżawcy nieruchomości rolnej (z art. 3 ukur) i gminy (z art.109 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jeżeli sprzedawana nieruchomość przeznaczone jest w planie w części na cele rolne i w części na nierolne.
Podobnie należy postępować w razie zbiegu pierwokupu dzierżawcy i pierwokupu zarządzającego portem lub przystanią morską ( z art. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 o portach i przystaniach morskich) oraz zbiegu prawa pierwokupu dzierżawcy i pierwokupu zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną (z art. 8 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych).
Inne podejście należy zastosować do prawa pierwokupu Agencji Nieruchomości Rolnych przysługującego z art.29 ust.5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Według tego przepisu Agencja ma prawo pierwokupu przy odsprzedaży nieruchomości przez nabywcę w okresie 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości od Agencji. Prawo pierwokupu Agencji z art. 29 ust. 5 w/w ustawy ma pierwszeństwo przed pierwokupem wynikającym z art. 3 ukur (w okresie 5 lat od daty nabycia, po upływie 5 lat ma zastosowanie już tylko art. 3 ukur) o ile nabywca nie spełnia warunków wyłączającego to uprawnienie.

6. PRACE NAD NOWELIZACJĄ UKUR - DZIAŁANIA ANR

ANR nie ma bezpośrednio uprawnienia do przedkładania władzy ustawodawczej projektów aktów normatywnych - inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z art. 118 Konstytucji RP - inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie, co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.
Agencja aktywnie uczestniczy w pracach rządowych lub sejmowych nad zmianą przepisów dotyczących nieruchomości Zasobu WRSP, jak też przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego. Przekazuje stosowne propozycje uwzględniające wieloletnią praktykę i doświadczenia w realizacji ustaw i rozporządzeń.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ma w założeniu m.in. wspierać proces powiększania gospodarstw rodzinnych prowadzonych przez rolników indywidualnych. Służy temu m.in. prawo pierwokupu/wykupu przysługujące Agencji Nieruchomości Rolnych w sytuacjach, gdy ziemię rolną ma zamiar nabyć osoba (podmiot) nie będąca rolnikiem indywidualnym, a także przetargi ograniczone dla rolników indywidualnych powiększających gospodarstwa rodzinne, które może organizować Agencja.
Praktyka realizacji przepisów ustawy pokazała, że ustawowe kryteria na podstawie, których uznaje się daną osobę za rolnika indywidualnego (m.in. kwalifikacje rolnicze, osobiste prowadzenie gospodarstwa, miejsce zameldowania w gminie, gdzie położone jest gospodarstwo, dzierżawa nieruchomości), są w niektórych przypadkach stosunkowo łatwe do spełnienia, nawet dla osób faktycznie nie związanych z rolnictwem. Skutkuje to tym, że przy nabywaniu ziemi rolnej przez takie osoby, Agencja pozbawiona jest uprawnień do pierwokupu/wykupu. Osoby takie mogą również uczestniczyć w przetargach organizowanych dla rolników, gdyż legitymują się stosownymi dokumentami poświadczonymi przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Obecnie obowiązujące przepisy nie dają Agencji uprawnień do merytorycznej weryfikacji dokumentów wymaganych przy kwalifikacji uczestników przetargu ograniczonego. Dopuszczenie do przetargu następuje na podstawie kontroli poprawności formalnej dokumentacji świadczącej o miejscu zameldowania, kwalifikacjach rolniczych, osobistym prowadzeniu gospodarstwa i posiadanej powierzchni użytków rolnych. Okoliczność, iż niektóre osoby faktycznie nie będące rolnikami mogą nabyć lub wydzierżawić od Agencji ziemię na przetargach ograniczonych, a także mogą nabywać grunty rolne na rynku prywatnym poza kontrolą Agencji, budzi zrozumiały sprzeciw rolników i organizacji rolniczych. Zdarzają się nawet sytuacje, że w rejonach o znacznym popycie na ziemię rolnicy sprzeciwiają się organizacji przez Agencję przetargów ograniczonych, gdyż i tak nie osiągną one swego celu, a ziemię kupią (wydzierżawią) osoby spoza rolnictwa.

Agencja Nieruchomości Rolnych już po kilku miesiącach realizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego zauważyła omawianą „nieszczelność” przepisów, podejmując działania w celu opracowania propozycji stosownych zmian. W grudniu 2003 r. w ANR opracowano propozycje zmian ustawy, które ułatwiłyby proces przepływu ziemi do gospodarstw rodzinnych. Zaproponowano m.in. wprowadzenie do definicji rolnika indywidualnego wymogu 3-letniego okresu osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz uszczegółowienie pojęcia „osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego”. Propozycje te przekazano do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Agencja zaproponowała doprecyzowanie ustawowej definicji rolnika indywidualnego, a zwłaszcza wprowadzenie 3-letniego okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zameldowania w gminie, gdzie leży gospodarstwo. Propozycje te zostały uwzględnione w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.. O konieczności dokonania „uszczelniających” zmian w przepisach ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego Agencja Nieruchomości Rolnych informowała w następnych latach wielokrotnie m.in. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Skarbu Państwa, Sejmową Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Izby Rolnicze, NIK i prasę. W latach 2004-2008 Agencja aktywnie uczestniczyła w pracach mających na celu nowelizację ustawy. Problematyka niedoskonałości przepisów ustawy i konieczność jej nowelizacji była wielokrotnie sygnalizowana przez Prezesa ANR, oraz opisana w publikacjach dotyczących ustawy.
Mimo powyższych działań do dnia dzisiejszego ustawa nie została z różnych przyczyn, znowelizowana.
Propozycje w zakresie zameldowania znalazły się w projektach zmian ustawy, m.in. w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw – druk Sejmowy 687 oraz w rządowym (2008 r.) projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw, który jest w trakcie uzgodnień międzyresortowych i społecznych. Wśród proponowanych zmian znajduje się m.in. nowa treść zapisu dotyczącego wspomnianego zameldowania, w którym art. 6 ustawy, zaproponowano brzmienie:
„1. Za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 3 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa i prowadzącą przez ten okres osobiście gospodarstwo rolne.
2. Uważa się, że osoba fizyczna:
1) osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli:
a) pracuje w tym gospodarstwie,
b) podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie;
2) posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała (...)”

Ponadto nowelizacja ustawy UKUR, zmierza do ustanowienia minimalnej powierzchni, powyżej której Agencja będzie mogła realizować swoje uprawnienia. Kierunek ten zgodny jest z polityką wewnętrzną ANR w tym zakresie.

Problem niewielkich obszarowo nieruchomości, nie istotnych z punktu celów określonych w tej ustawie również był wielokrotnie sygnalizowany przez ANR. Istnieją dwie propozycje zmian w tym zakresie. Według pierwszej ANR będzie miała prawo pierwokupu/wykupu w odniesieniu do nieruchomości rolnych o powierzchni większej niż średnia krajowa gospodarstwa rolnego wg GUS, natomiast w drugim wariancie - w odniesieniu do nieruchomości o powierzchni powyżej 1 ha.
Podobne normy interwencjonizmu państwowego, ochrony przed nieracjonalnymi podziałami gospodarstw rodzinnych, występują w niektórych krajach Unii Europejskiej, które stosują krajowe lub regionalne normy obszarowe (lub ekonomiczne). Powyższa zmiana jest niezbędna dla skrócenia procesu przenoszenia prawa własności nieruchomości rolnych i wyeliminowania prób obchodzenia przepisów ustawy.



Opracowano w Zespole Gospodarowania Zasobem
Sekcja nabywania nieruchomości i kształtowania przestrzeni - T.Zagórski i M. Dobija

Wszelkie prawa zastrzeżone - kopiowanie całości lub części bez zgody autorów będzie karane z całą surowością

Stan na 02.12.2008 r.